Demokracja to nie tylko wybory – relacja z posiedzeń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w Serocku
Ostatnie tygodnie były wyjątkowo intensywne dla Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Serocku. W czerwcu i lipcu br. odbyły się cztery jej posiedzenia – odpowiednio 5 czerwca, 30 czerwca, 7 lipca i zaplanowane na 14 lipca. Choć formalnie były to standardowe posiedzenia komisji pomocniczej rady, ich przebieg pokazał, jak ważnym ogniwem demokracji lokalnej mogą być komisje skargowe — jeśli traktuje się je poważnie i odpowiedzialnie.
Skarga w sprawie współpracy z NGO — posiedzenie z 5 i 30 czerwca 2025
Posiedzenie z 30 czerwca było kontynuacją sprawy, którą komisja zajęła się po raz pierwszy już 5 czerwca 2025 roku. Wówczas komisja zebrała się w sprawie skargi złożonej przez Stowarzyszenie Działań Twórczych „Między Nami”, jednak bez zawiadomienia strony oraz bez uprzedniego zwrócenia się do osoby formalnie skarżonej o zajęcie stanowiska. Posiedzenie trwało zaledwie 12 minut, a dwóch członków komisji wyłączyło się z udziału z uwagi na możliwy konflikt interesów. Sprawę wówczas odroczono. Komisja skierowała formalny wniosek do Burmistrza o przedstawienie pisemnego stanowiska.
Najważniejszym punktem była kontynuacja analizy skargi. Skarga dotyczyła sposobu przeprowadzenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych, prowadzonego przez jednostkę organizacyjną podległą Burmistrzowi Miasta i Gminy Serock. W szczególności zarzucano brak publikacji informacji o konkursie w BIP-ie oraz wątpliwości co do transparentności procedury.
Podczas posiedzenia 30 czerwca stanowisko Burmistrza zostało przedstawione przez Sekretarza Miasta, Rafała Karpińskiego. Po jego odczytaniu rozpoczęła się merytoryczna dyskusja nad zarzutami zawartymi w skardze. W szczególności analizowano brak publikacji ogłoszenia o konkursie w BIP-ie, nieprzejrzystość procedury, a także brak jawności działania komisji konkursowej.
Podczas posiedzenia z 30 czerwca poruszono również szerszy temat systemowej współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi. W toku dyskusji padło pytanie: czy w Gminie Serock nie mogłoby funkcjonować ciało doradcze na wzór warszawskich dzielnicowych rad pożytku publicznego? Przewodnicząca komisji zapowiedziała, że temat ten zostanie poruszony na posiedzeniu Komisji Spraw Obywatelskich.
Rezultatem tej deklaracji jest zapowiedź zaproszenia przedstawicieli NGO na posiedzenie Komisji Spraw Obywatelskich planowane pod koniec sierpnia, by wspólnie z radnymi wypracować propozycje rozwiązań i usprawnień w polityce współpracy z trzecim sektorem.
Rozstrzygnięcia i wnioski — posiedzenie z 7 lipca
Na kolejnym posiedzeniu komisji – 7 lipca – komisja postanowiła odroczyć rozpatrywanie skargi do czasu kolejnego spotkania zaplanowanego na 14 lipca. Radni zgodnie uznali, że udostępnienie dokumentów nastąpiło zbyt późno, aby możliwe było podjęcie merytorycznych rozstrzygnięć. Sprawą komisja zajmie się na najbliższym posiedzeniu.
Podczas spotkania komisja skoncentrowała się na drugim punkcie planowanego porządku – analizie pism Wojewody Mazowieckiego, dotyczących potencjalnego naruszenia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym przez dwóch radnych. Pisma publikujemy poniżej.
Czego dotyczy pytanie Wojewody?
W harmonogramie posiedzenia komisji z 7 lipca pojawił się intrygujący punkt: analiza pism Wojewody Mazowieckiego. Zaciekawiło nas to na tyle, że postanowiliśmy nie tylko być na tej komisji, ale i przyjrzeć się sprawie dokładniej – i sprawdzić, czego dotyczą pytania nadzoru wojewódzkiego. Na forach lokalnych również zaczęły wybrzmiewać pytania, „o co chodzi?”. Bo choć brzmi to technicznie, chodzi o coś fundamentalnego: zgodność działań radnych z ustawowym zakazem prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.
W obu przypadkach podnoszony jest możliwy konflikt z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, który w sposób jasny i jednoznaczny reguluje zakres dopuszczalnej aktywności zawodowej radnych:
Radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, ani zarządzać taką działalnością, być jej pełnomocnikiem lub przedstawicielem.
Oznacza to, że nawet pośrednie związki radnego z działalnością gospodarczą opartą o majątek gminy – np. lokal, działkę, budynek, pojazdy, sprzęt czy dotacje – mogą skutkować naruszeniem tego przepisu. A konsekwencją jest możliwość wygaszenia mandatu – zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.
Czy grozi wygaszenie mandatów? Samorząd a prawo
Omawiane posiedzenia pokazały, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji zaczyna odgrywać coraz istotniejszą rolę nie tylko w zakresie rozpatrywania skarg, ale także jako forum dyskusji o stanie samorządu i przestrzeganiu zasad etycznych przez radnych. Świadczy o tym drugi głośny temat ostatnich tygodni – pisma Wojewody Mazowieckiego w sprawie radnych Sławomira Czerwińskiego i Magdaleny Jakubowskiej-Gniadek.
W obu przypadkach Wojewoda wezwał Radę Miejską do ustalenia stanu faktycznego pod kątem art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zakazuje radnym prowadzenia lub zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.
W przypadku radnego Czerwińskiego wątpliwości wzbudziła jego rola jako dyrektora w spółce komunalnej i prezesa OSP Serock, która korzysta z mienia gminnego i prowadzi odpłatną działalność. W przypadku radnej Jakubowskiej-Gniadek — jej członkostwo w zarządzie stowarzyszenia realizującego odpłatną działalność statutową w lokalu gminnym.
W odpowiedzi na sytuację, radna Jakubowska-Gniadek 3 lipca złożyła pisemną rezygnację z funkcji członka zarządu Stowarzyszenia SAS. Zgodnie z art. 24f ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, radny ma trzy miesiące od dnia złożenia ślubowania na dostosowanie swojej sytuacji do wymogów ustawy – w szczególności poprzez zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy lub zrezygnowanie z funkcji, które mogą prowadzić do naruszenia tego zakazu.
Zgodnie z przepisami, Rada Miejska musi przedstawić Wojewodzie swoje stanowisko w obu sprawach. W przypadku braku uchwały, decyzję może wydać Wojewoda – w drodze zarządzenia zastępczego.
Czy odpłatna działalność statutowa może być podstawą?
To zagadnienie zyskuje szczególne znaczenie w związku z pismem Wojewody Mazowieckiego dotyczącym radnej Magdaleny Jakubowskiej-Gniadek, która do niedawna zasiadała w zarządzie Stowarzyszenia Serocka Akademia Seniorów (SAS). Jak wynika z dokumentacji, stowarzyszenie prowadziło odpłatne zajęcia i warsztaty dla seniorów w lokalu należącym do gminy.
Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organizacje pozarządowe mogą prowadzić tzw. działalność odpłatną pożytku publicznego, o ile spełniają określone warunki:
- nie przekraczają rocznych limitów przychodu,
- nie wypłacają wynagrodzeń członkom zarządu za realizację tej działalności,
- całość środków przeznaczają na realizację celów statutowych.
Teoretycznie, taka działalność nie jest tożsama z działalnością gospodarczą w sensie formalnym (tzn. wpisaną do CEIDG lub KRS jako „gospodarcza”), jednak…
…w kontekście przepisów ustrojowych liczy się funkcja i charakter działalności, a nie tylko jej formalna kwalifikacja
Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może prowadzić ani zarządzać działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego, niezależnie od tego, czy jest to działalność czysto gospodarcza, czy odpłatna statutowa — o ile spełnia ona określone przesłanki.
Co to oznacza w praktyce? Nawet jeśli działalność stowarzyszenia nie została zarejestrowana jako gospodarcza, może być uznana za działalność quasi-gospodarczą w rozumieniu art. 24f, jeśli:
- odbywa się cyklicznie i według harmonogramu (np. stałe zajęcia, cotygodniowe warsztaty, sezonowe kursy),
- jest adresowana do szerokiego grona odbiorców spoza stowarzyszenia (np. otwarte nabory, promocja w mediach społecznościowych),
- wiąże się z regularnym pobieraniem opłat (np. w formie „składek za udział” lub „darowizn celowych”),
- wykorzystuje lokale, sale, sprzęt lub inne zasoby gminne (co stanowi wykorzystanie mienia komunalnego),
- organizacja otrzymuje dotacje z budżetu gminy, co dodatkowo wzmacnia związek z mieniem publicznym.
Taki pogląd prezentują zarówno organy nadzoru (wojewodowie), jak i sądy administracyjne. W ocenie organów nadzoru nie liczy się wyłącznie forma prawna, lecz praktyczny efekt działalności i stopień powiązania z majątkiem gminy.
Co więcej, odpłatna działalność stowarzyszeń prowadzona w sposób zorganizowany, cykliczny i systematyczny – przy jednoczesnym wykorzystywaniu lokali gminnych – traktowana jest jak działalność zarobkowa o cechach komercyjnych. W tym kontekście udział radnego w zarządzie takiej organizacji może naruszać zakaz ustawowy – nawet jeśli intencje są społeczne, a cele statutowe szlachetne.
Radny i prezes OSP – przypadek Sławomira Czerwińskiego
W piśmie z 24 czerwca 2025 r. Wojewoda wskazuje, że radny Sławomir Czerwiński pełni funkcję Dyrektora ds. Technicznych w spółce komunalnej „Serockie Inwestycje Samorządowe” oraz jest jednocześnie prezesem Ochotniczej Straży Pożarnej w Serocku.
OSP w Serocku:
- prowadzi odpłatną działalność gospodarczą (np. najem lokali),
- zawiera umowy cywilnoprawne z Gminą Serock (w tym dzierżawy i akty notarialne).
W tym kontekście powstaje pytanie: czy OSP – jako stowarzyszenie – może być podstawą do wygaszenia mandatu?
Ustawa o OSP a ustawa o samorządzie gminnym
Zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o OSP, stowarzyszenia te pełnią ważną funkcję społeczną i mają prawo do prowadzenia działalności odpłatnej. Co więcej, ustawa ta wskazuje, że Radni, burmistrzowie, skarbnicy oraz inni urzędnicy mogą być członkami władz ochotniczych straży pożarnych, nawet jeśli dana jednostka prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jednak nawet w przypadku OSP nie może dojść do obejścia przepisów ustrojowych.
Opinia prawna: ustawa o OSP nie chroni radnego przed utratą mandatu
Choć ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (art. 31) zezwala radnym na pełnienie funkcji we władzach OSP, nie uchyla zakazów wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Oba akty prawne obowiązują równolegle, a w razie kolizji pierwszeństwo ma przepis ograniczający możliwość prowadzenia działalności gospodarczej z użyciem majątku gminy.
Co więcej, dotarliśmy do opinii prawnej skierowanej do Zarządu Wykonawczego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP w Warszawie (Warszawa, 24 marca 2023 r.), która jednoznacznie potwierdza, że:
„Członek organu zarządzającego OSP będący radnym, który prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, narusza art. 24f ustawy o samorządzie gminnym i podlega procedurze wygaszenia mandatu.”
Stanowisko to pozostaje aktualne i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. II OSK 2055/10, III OSK 827/23), który podkreśla, że nawet działalność wykonywana pośrednio – np. poprzez OSP lub stowarzyszenie – jeżeli obejmuje zarządzanie i korzystanie z mienia gminy, narusza zakaz i skutkuje utratą mandatu radnego.
Z punktu widzenia obserwatora ochrona wynikająca z ustawy o OSP jest izuloryczna. Na szczęście ocena nie należy do nas, lecz do Wojewody.
Będziemy dalej patrzeć
W obu przypadkach Rada Miejska powinna przedstawić swoje stanowisko Wojewodzie w określonym ustawowo terminie. Zgodnie z przepisami, to właśnie Wojewoda – jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego – podejmuje ostateczną ocenę sytuacji. Jeśli uzna, że wystąpiły przesłanki z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, może wydać tzw. zarządzenie zastępcze, skutkujące wygaszeniem mandatu radnego. Ocena ta ma charakter administracyjny i może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.
Z uwagą będziemy śledzić dalsze losy omawianych spraw — zarówno rozstrzygnięcia komisji w kwestii skargi Stowarzyszenia „Między Nami”, jak i ewentualne uchwały Rady Miejskiej w odpowiedzi na pisma Wojewody. Każda z tych sytuacji testuje nie tylko przepisy prawa, ale też odporność lokalnego samorządu na kryzysy zaufania, niejasności proceduralne i napięcia między społeczną energią a formalizmem instytucji.
Nie wszystko zależy od paragrafów — równie ważna jest wola współpracy, otwartość na pytania i gotowość do wyciągania wniosków. Bo jak mówi stare powiedzenie: demokracja zaczyna się nie tam, gdzie wszyscy się zgadzają, ale tam, gdzie potrafią ze sobą rozmawiać.
Czerwiec i lipiec 2025 roku w Serocku pokazują, że lokalna demokracja żyje – i to nie tylko w dniu wyborów. Skargi, wnioski, pytania Wojewody, postulaty współpracy z organizacjami społecznymi – to wszystko brzmi jak urzędniczy język, ale w rzeczywistości dotyka spraw ważnych dla wspólnoty: zaufania, przejrzystości, równego traktowania i odpowiedzialności za powierzoną funkcję.
Widzimy, jak wiele może zmienić się dzięki zaangażowaniu mieszkańców, aktywności społeczników i czujności radnych. Równocześnie dostrzegamy, jak wiele zależy od kultury instytucjonalnej i gotowości do rozmowy, nawet wtedy, gdy rozmowa jest trudna.
To nie jest łatwa lekcja – ale być może jedna z najważniejszych w samorządowym ABC. Bo demokracja lokalna zaczyna się właśnie tu: w sali posiedzeń komisji, przy analizie dokumentów, w pytaniach o etykę i przejrzystość. I jak pokazują te tygodnie – potrafi być znacznie ciekawsza (i bardziej wymagająca), niż się z pozoru wydaje.
Warto patrzeć, pytać i uczestniczyć. Dla siebie i dla wspólnoty.
Pozakodeksowe źródła analizy:
Wojewoda wygasza mandaty radnych. Jest podejrzenie o złamanie prawa
Wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 827/23 – INFORLEX Freemium
Wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. II OSK 1820/16 – INFORLEX Freemium
Wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2890/17 – INFORLEX Freemium
Share this content:
Opublikuj komentarz